مدیریت فقر به جای تولید ثروت

مرکز پژوهش های مجلس در سلسله گزارش هایی به ارزیابی عملکرد دولت در نخستین سال اجرای برنامه هفتم پرداخته و آن را از منظر رشد اقتصادی، مهار تورم، اصلاح ساختار بودجه و... تا پایان شهریورماه 1404 بررسی کرده است. بازوی کارشناسی مجلس همچنین در ارزیابی فصول 6 و 16 برنامه هفتم با عنوان «تامین اجتماعی، سیاست های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد» و «زن، خانواده و جمعیت»، نکات نگران کننده ای را بازتاب داده است که نشان می دهد تنها 20 درصد از احکام به صورت کامل اجرا شده اند. 

در قانون برنامه هفتم برای نخستین بار به حوزه «زن، خانواده و جمعیت»، فصل جداگانه ای اختصاص داده شده است. با این حال، بررسی گزارش عملکرد این فصل، نشان می دهد که تنها 20 درصد از احکام به صورت کامل اجرا شده اند و عدم تحقق 80 درصد تکالیف در حالی است که هیچ کدام از احکام این فصل در بین احکام غیرقابل اجرا که دولت اعلام کرده است، نبوده و قابلیت اجرای آن تایید شده است. نبود آیین نامه یا سایر مقررات، عدم پیش بینی منابع مالی در بودجه و کمبود اراده یا توان مدیریتی، از جمله دلایل اصلی عدم اجرای کامل تکالیف، اعلام شده است. از طرف دیگر، گزارش عملکرد ارائه شده نیز بسیار مبهم و غیرشفاف بوده و همین امر می تواند کم برآوردی از عملکرد دولت را به دنبال داشته باشد. عدم تعیین برنامه عملیاتی مشخص برای برخی از احکام، عدم تعیین متولی و دستورالعمل اجرایی برای برخی سنجه های عملیاتی ذیل این فصل، نبود تقسیم کار بین دستگاهی در راستای تحقق حکم، تعیین اهداف کمّی مبهم و نامشخص، عدم پیش بینی منابع مالی موردنیاز و فقدان تسلط دستگاه اجرایی بر اهداف احکام از مهمترین دلایل این عملکرد ضعیف، بیان شده است.

گام های لرزان برنامه هفتم در حوزه فقر

مرکز پژوهش های مجلس در ادامه سلسله گزارش های «ارزیابی عملکرد برنامه هفتم پیشرفت تا پایان شهریورماه 1404» به فصل 16 قانون برنامه با عنوان «زن، خانواده و جمعیت» پرداخته و از عدم تحقق 80 درصد تکالیف آن خبر داده است. طبق ارزیابی مرکز پژوهش ها، از میان اهداف کمی برنامه هفتم که در ماده 79 ذکر شده است، 3 مورد از 9 مورد یعنی حدود 33 درصد از سنجه ها محقق شده اند و از میان دیگر احکام برنامه که شامل 16 حکم می شود، 14 حکم تاکنون انجام نشده است. به عبارتی، 80 درصد احکام قانون که ذیل فصل 16 مشخص شده اند، در یک سال اول اجرای قانون برنامه هفتم اجرایی نشده اند. همانطور که گفته شد، عدم تحقق حدود 80 درصد تکالیف در حالی است که هیچ کدام از احکام این فصل در بین احکام غیرقابل اجرایی که دولت اعلام کرده است، نبوده و قابلیت اجرای آن تایید شده است. به لحاظ زمان بندی نیز مهلت اجرای 13 حکم تا سال اول برنامه هفتم بوده که بالای 90 درصد آن انجام نشده است. همچنین گزارش ارائه شده از سوی دستگاه های اجرایی به دلیل ابهام در گزارش عملکرد کمی، انتخاب سنجه های نادرست کمی، بیان غیرواقعی موانع تحقق احکام، عدم تقسیم کار صحیح بین دستگاهی، عدم تعیین زمان بندی تحقق احکام در طول برنامه و عدم توجه به تدوین گزارش عملکرد اثربخشی اقدامات، تحقق اهداف کمی و کیفی برنامه در سال های آینده را نیز با ابهام روبه رو می کند.

در مجموع می توان گفت که ارائه گزارش عملکرد دولت، اقدام مثبتی است که می تواند با احصای دقیق چالش ها و موانع به اجرایی سازی برنامه در سال های آینده و پیش بینی تحقق حداکثری برنامه بینجامد، اما ارائه حداقلی این گزارش و چالش هایی که نسبت به آن وجود دارد، این مهم را ناممکن می سازد. از سوی دیگر، در فصل 16 به دلیل عدم تعیین متولی تحقق برخی از سنجه ها و همچنین عدم تعیین برنامه عملیاتی مشخص ذیل احکام برنامه، تحقق آنها را با چالش روبه رو کرده که نیازمند تدوین آیین نامه اجرایی از سوی معاونت زنان و خانواده است. نکته دیگر اینکه در بسیاری از مواد این فصل، منابع موردنیاز در سال اول و در طول برنامه، صفر در نظر گرفته شده است که منجر به عملکرد صفر در راستای آن حکم می شود. از دلایل عدم اجرای کامل فصل 16 قانون برنامه هفتم می توان به نبود آیین نامه یا سایر مقررات، عدم پیش بینی منابع مالی در بودجه و کمبود اراده یا توان مدیریتی اشاره کرد.

رفع فقر مطلق، دور از دسترس دولت

قانون برنامه هفتم پیشرفت در تیرماه 1403 برای اجرا به دولت ابلاغ شد که زمان بندی اجرای آن به سال های 1403 تا 1404 برمی گردد. هدف اصلی فصل 6 قانون برنامه هفتم، به صفر رساندن نرخ فقر مطلق عنوان شده است و مهمترین محور سیاست های دولت در حوزه فقرزدایی و عدالت اجتماعی در این برنامه را تشکیل می دهد. اهداف رویایی قانون برنامه هفتم (از جمله رشد اقتصادی 8 درصدی در حالی که میانگین رشد اقتصادی کشور در یک دهه گذشته نزدیک به صفر بوده است) در حالی تصویب شده است که درآمد سرانه در یک دهه گذشته حدود 30 درصد کاهش یافته و از سال 1397 تاکنون نیز بخش های مختلف اقتصادی از جمله خانوارها با تورم سالانه حداقل 30 درصد مواجه بوده اند. همچنین نرخ فقر مطلق از حدود 20 درصد در سال 1395 به حدود 30 درصد در سال 1401 افزایش یافته است. به همین دلیل، ماده 30 قانون برنامه هفتم پیشرفت، اهداف کمّی را برای شاخص های عملکردی حوزه فقر و نابرابری (مانند ضریب جینی و نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول درآمدی) برای سال پایانی برنامه مشخص کرده است.

ماده 31 قانون برنامه هفتم نیز به با هدف تضمین حداقل های معیشتی خانوارهای نیازمند، تکالیفی را برای دولت تعیین کرده است. بر این اساس، دولت مجاز است برای بهبود امنیت غذایی اقشار آسیب پذیر و ارتقای کیفیت مصرف خانوارها، یارانه کالابرگ الکترونیکی را به عنوان مکمل یارانه نقدی برای تامین بخشی از سبد غذایی گروه های هدف ارائه کند. ایجاد پنجره واحد خدمات حمایتی و پرونده الکترونیک رفاهی افراد، دیگر تکلیف دولت است که عملیاتی شدن آن، معرفی و شناسایی نیازمندان واقعی برای سیاستگذار از طریق یکپارچه سازی اطلاعات و هماهنگی میان دستگاه های فعال در حوزه حمایت اجتماعی ممکن ساخته و همچنین ثبت درخواست برای دریافت خدمات حمایتی را برای متقاضیان تسهیل می کند. تعیین مبنای واحد برای حداقل مستمری نهادهای حمایتی، به منظور تضمین حداقلی از کفایت معیشت خانوارهای تحت پوشش، از دیگر تکالیف دولت در این حوزه به شمار می رود. به طور کلی، عملکرد دستگاه های اجرایی مسئول در اجرای ماده 31 قانون برنامه هفتم از نظر کمّی، تحقق بالایی نداشته است که به تحولات سیاسی و اقتصادی سال گذشته برمی گردد. همچنین شاخص های نابرابری در سال اول برنامه هفتم تا حدی کاهش یافته، اما احتمال عدم تحقق هدف نهایی این فصل، یعنی به صفر رساندن فقر مطلق، با توجه به محدودیت منابع مالی، افزایش یافته است.

فقرزدایی ناکام به سبک برنامه هفتم

مرکز پژوهش ها در این گزارش، یکی از چالش های اصلی این حوزه را ضعف تنظیم گری و نبود انسجام در سیاستگذاری های حمایتی، اعلام کرده است. هرچند دستگاه های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی و سازمان های مردمی، مبالغ چشمگیری را در حوزه فقرزدایی هزینه می کنند که به دلیل موازی کاری و نبود تصویر روشن از وضعیت واقعی رفاه اجتماعی به سردرگمی در تصمیم گیری و تخصیص منابع منجر شده است. به همین خاطر، بند (ب) ماده 31 قانون برنامه هفتم با هدف ایجاد هماهنگی، تمام دستگاه های اجرایی را که به هر شکل از اقشار آسیب پذیر حمایت می کنند، موظف کرده است تا حمایت های نقدی و غیرنقدی خود را از طریق «پنجره واحد خدمات حمایتی ایرانیان» ارائه دهند تا از موازی کاری جلوگیری شود. تاکنون وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی صرفا به جمع آوری عناوین خدمات و شرایط احراز آنها از سوی 11 دستگاه اجرایی (از جمله سازمان بهزیستی کشور، کمیته امداد امام خمینی و بنیاد مستضعفان) اقدام کرده و اطلاعات حساس و کلیدی مربوط به پرداخت های نقدی و غیرنقدی برخی نهادها (از جمله بنیاد شهید و امور ایثارگران و کمیته امداد امام خمینی) هنوز در اختیار این سامانه قرار نگرفته است. همچنین در حوزه اشتغال زایی، کمیته امداد امام خمینی در سال گذشته از طریق اعطای تسهیلات برای بیش از 192 هزار نفر اشتغال ایجاد کرده است که با توجه به هدف کمّی 240 هزار اشتغال در سال اول اجرای برنامه، تحقق 80 درصدی این تکلیف را برای کمیته امداد نشان می دهد. این هدف برای سازمان بهزیستی، اشتغال زایی برای 60 هزار نفر در سال اول اجرای برنامه بوده که فاقد عملکرد گزارش شده است. در نهایت با توجه به عدم تحقق اهداف کمّی احکام حمایتی در سال اول قانون برنامه هفتم که عمدتا به دلیل تغییر و تحولات سیاسی، اقتصادی و محدودیت های بودجه ای در سال 1403 اتفاق افتاده است، مرکز پژوهش ها در پایان این گزارش پیشنهاد می کند که اولویت سیاستگذاری از رفع فقر مطلق به رفع فقر شدید (غذایی) و تمرکز بر تامین حداقل نیاز غذایی فقرای شدید تغییر کند تا قابل دستیابی باشد و حمایت هدفمندتر از نیازمندترین اقشار صورت بگیرد.

ارتباط با نویسنده: [email protected]